Die Sozialstaatskommission hat ein Reformprogramm vorgelegt, das den Sozialstaat verständlicher und bürgerfreundlicher machen will. Doch der Erfolg bemisst sich daran, ob Menschen ihre sozialen Rechte im Alltag verwirklichen können. Anne van Rießen zeigt, wo Deutschland bei der Inanspruchnahme von Sozialleistungen steht – und welcher Reformbedarf besteht.

Die Nicht-Nutzung von Sozialleistungen ist kein Randphänomen in Deutschland. Wie der Forschungsstand zur Nicht-Nutzung monetärer Sozialleistungen und sozialer Infrastruktur zeigt (van Rießen 2024), sind die Größenordnungen für Deutschland über längere Zeiträume hinweg bemerkenswert stabil: Bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende liegen die Nicht-Nutzungsquoten je nach Studie zwischen 37 und 56 Prozent (Bruckmeier et al. 2021, Harnisch 2019). Bei der Grundsicherung im Alter liegt die Nicht-Nutzungsquote sogar stabil um 60 Prozent (Buslei et al. 2019).

Auch bei den Leistungen für Bildung und Teilhabe zeigen neuere Studien eine Nicht-Nutzungsquote bei Kindern und Jugendlichen zwischen sechs und 15 Jahren von über 80 Prozent, allein 2022 blieben 2,8 Milliarden Euro ungenutzt (Neske-Rixius 2025). Das markiert ein Dunkelfeld sozialer Rechte: Sie sind zwar rechtlich verbürgt, werden in der Praxis aber vielfach nicht wirksam.

Nicht-Nutzung als Indikator für die Wirksamkeit des Sozialstaats

Die Nicht-Nutzung macht einen zentralen Widerspruch des Sozialstaats sichtbar: Rechte sind rechtlich garantiert, werden praktisch aber vielfach nicht verwirklicht. Sozialpolitisch ist das auf mehreren Ebenen folgenreich. Auf der Makroebene werden die mit den Leistungen verbundenen Ziele sozialer Sicherheit, Gerechtigkeit und Teilhabe verfehlt. Auf der Mesoebene zeigt sich, dass Leistungen in Konzeption und Vollzug ihre intendierte Wirkung nicht erreichen. Auf der Mikroebene verschärfen sich materielle Notlagen, weil bestehende Ansprüche nicht realisiert werden und weitere Vergünstigungen nicht genutzt werden können. Nicht-Nutzung ist damit nicht nur ein Armutsindikator, sondern auch ein Indikator für die Wirksamkeit des Sozialstaats selbst. 

Ebenso wichtig ist, was die qualitative Forschung zeigt: Nicht-Nutzung ist kein bloßes Motivationsproblem. Aus einer subjektorientierten Perspektive ist sie vielmehr Ergebnis von Abwägungen unter Bedingungen, die subjektiv, institutionell und gesellschaftlich strukturiert sind (vgl. u. a. Eckhardt 2023, Wilke/Sielaff 2023).

Erfahrungen von Scham, Beschämung und dem Verlust von Autonomie gehören zu den subjektiven Barrieren. Institutionelle Hindernisse liegen in unklaren Zuständigkeiten, komplexen Verfahren, langen Wartezeiten, hohen Dokumentationsanforderungen und der Offenlegung sozioökonomischer Verhältnisse im Kontext von Bedürftigkeitsprüfungen. Gesellschaftliche Hürden zeigen sich dort, wo Inanspruchnahme mit Stigmatisierung, Misstrauen und abwertenden Zuschreibungen verbunden ist.

Der Verzicht auf Sozialleistungen ist gut begründet

Unter solchen Bedingungen erscheint der Verzicht auf Leistungen häufig nicht irrational, sondern als begründete Reaktion auf Kosten-, Unsicherheits- und Beschämungsaufwand (s. auch Eckhardt 2026). Nicht-Nutzung verweist deshalb weniger auf Defizite der Leistungsberechtigten als auf Defizite institutioneller Arrangements, die die Umsetzung sozialer Rechte erschweren oder verhindern.

Gerade aus dieser Analyse der Nicht-Nutzung ergibt sich, woran sich die Sozialstaatsreform konkret bewähren könnte. Wenn soziale Rechte nicht an fehlender Motivation, sondern an institutionellen Hürden, unübersichtlichen Zuständigkeiten und schwer zugänglichen Verfahren scheitern, dann sind genau hier sozialpolitische Reformen gefordert.

Die Kommission greift diesen Zusammenhang an mehreren relevanten Punkten auf. Dazu gehören die Empfehlung einer möglichst einheitlichen Verwaltungsstruktur, weniger Schnittstellen, Leistungen „aus einer Hand“ sowie gebündelten, wohnortnahen Erstanlaufstellen benennt sie zentrale Hebel, um Zugänge zu erleichtern. Auch die Unterstützung beim digitalen Zugang und der Ansatz hybrider Beratung können dazu beitragen, Barrieren abzubauen. Denn soziale Rechte werden nicht schon dadurch wirksam, dass sie rechtlich kodifiziert sind; sie müssen auffindbar, verständlich, erreichbar und durchsetzbar sein. 

Frankreich erhöht mit Reformen die Nutzungsquote

Ein Blick auf internationale Reformbeispiele schärft diesen Maßstab zusätzlich. Besonders deutlich ist dies für Frankreich belegt. Mit der 2015 beschlossenen und 2016 eingeführten prime d’activité, einem Zuschuss für Erwerbstätige, mit geringem Einkommen, wurden zwei zuvor getrennte Leistungen gebündelt. Gleichzeitig vereinfachte man die Anspruchslogik und der Leistungsbetrag wurde für jeweils für drei Monate stabilisiert (Sirugue 2013). Zugleich wurde der Zugang stark digitalisiert; die Reform zielte auf einfachere und leichter handhabbare Antragsverfahren. Während die Nutzung vor der Reform beim RSA activité nur bei rund 32 Prozent lag, stieg sie nach der Reform bei der prime d’activité auf rund 73 Prozent – die Nicht-Nutzung ging entsprechend erheblich zurück (DREES 2020b).

Innerhalb des französischen Systems zeigt sich jedoch zugleich, dass Digitalisierung allein nicht ausreicht. Die sogenannten rendez-vous des droits, also proaktiv angebotene, freiwillige Beratungstermine, in denen systematisch geprüft wird, ob und welche Ansprüche auf Leistungen bestehen und die Beantragung direkt mit Unterstützung erfolgt, erhöhten die Eröffnung neuer Ansprüche auf RSA oder prime d’activité um 7 Prozentpunkte (DREES 2020a). Die Evaluation zeigt, dass der Effekt nicht primär auf verbesserte Informationen zurückzuführen ist, sondern die begleitete Antragstellung der entscheidende Hebel ist. Wohnortnahe Unterstützungsstrukturen, wie sie auch die Sozialstaatskommission empfiehlt, sind entscheidend.

Im Jahr 2025 wurde die Zugänglichkeit weiter vereinfacht, indem die Folgeerklärungen nun auf Basis bereits bekannter Verwaltungsdaten vorausgefüllt sind. Die Leistungsbeziehenden müssen die Angaben im Wesentlichen nur noch prüfen, bestätigen oder gegebenenfalls korrigieren (Décret n°2025-185 du 26 février 2025). Belastbare Studien liegen dazu aktuell noch nicht vor.

Ähnliche Befunde kommen aus Finnland. Hier erhöhte ein personalisiertes Schreiben mit Antragsformular zur guarantee pension – eine einkommensgeprüfte Mindestrente – , die Antragstellung deutlich. Matikka und Paukkeri (2016) berichten einen Anstieg der Antragstellung um 33 Prozentpunkte und der Take-up-Rate bis Jahresende um 12 Prozentpunkte.

Der hier kurz skizzierte Vergleich zeigt exemplarisch, dass Nutzungsquoten vor allem dort steigen, wo Leistungen vereinfacht, vorstrukturiert, proaktiv vermittelt und bei Bedarf persönlich unterstützt werden, wie etwa die OECD (2024) betont. Ob und in welchem Umfang dadurch Verwaltungskosten sinken, ist jedoch deutlich schlechter belegt.

Der Erfolg der Sozialreformen bemisst sich an der Nutzungsquote

Für die deutsche Reformdebatte bedeutet das: Sozialleistungen dürfen nicht nur als Systemarchitektur betrachtet werden, die effizienter, digitaler und verwaltungstechnisch kohärenter gestaltet werden soll. Sie sind von der Inanspruchnahme her zu denken, also entlang realer Lebenslagen, Routinen, Unsicherheiten und Belastungen der Anspruchsberechtigten.

Eine ernst gemeinte Reduktion von Nicht-Nutzung hat allerdings auch fiskalische Konsequenzen. Wenn mehr Menschen die Leistungen in Anspruch nehmen, auf die sie einen Anspruch haben, steigen auch zumindest kurzfristig die Ausgaben. Für Deutschland deuten Simulationsstudien etwa für die Grundsicherung im Alter auf Mehrausgaben von rund zwei Milliarden Euro bei voller Nutzung hin (Buslei et al. 2019). Gerade darin liegt nun ein zentraler Prüfstein der Reformdebatte: Wer soziale Rechte wirksamer machen will, kann die Frage zusätzlicher Inanspruchnahme und ihrer Kosten nicht ausblenden. Höhere Ausgaben wären in diesem Fall nicht bloß ein Nebeneffekt ineffizienter Verwaltung, sondern Ausdruck einer verbesserten Realisierung sozialer Rechte.

Damit verschiebt sich auch der normative Bezugspunkt. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung dazu, soziale Sicherheit und soziale Gerechtigkeit zu gewährleisten. Dafür genügt es nicht, Leistungen nur materiell angemessen auszugestalten. Entscheidend ist ebenso, ob der Zugang so organisiert ist, dass soziale Rechte im Alltag tatsächlich realisiert werden können.

Dass die Sozialstaatskommission Fragen der Zugänglichkeit, der Bündelung von Leistungen, der Vereinfachung von (digitalen) Verfahren sowie der Berücksichtigung wohnortsnaher Erstanlaufstellen ausdrücklich aufgreift, ist deshalb sozialpolitisch bedeutsam. Aus ´ rechtlicher, verwaltungspolitischer und technischer Sicht sind es überfällige Neuerungen (s. auch Becker 2026). Der Erfolg der Reform entscheidet sich jedoch daran, ob sie die Nutzungsquoten erhöht und damit die tatsächliche Verwirklichung sozialer Rechte verbessert.

Zur DIFIS-Studie von Anne van Rießen Ursachen der Nicht-Nutzung von monetären und infrastrukturellen sozialpolitischen Leistungen.

Literatur

Becker, I. (2026): Sozialstaatskommission: Wohin weist der Bericht?, DIFIS sozialpolitikblog.

Buslei, H. / Geyer J., Haan, P. / Harnisch, M. (2019): Starke Nichtinanspruchnahme von Grundsicherung deutet auf hohe verdeckte Altersarmut hin. DIW Wochenbericht, 86(49), 909–917. Verfügbar unter:

Bruckmeier, K. / Riphahn, R.T., / Wiemers, J. (2021). Misreporting of program take-up in survey data and its consequences for measuring non-take-up: New evidence from linked administrative and survey data. Empirical Economics, 61, 1567–1616.

Décret n° 2025-185 du 26 février 2025 portant généralisation des déclarations préremplies de ressources pour l'attribution du revenu de solidarité active et de la prime d'activité. Journal officiel de la République française, n°49 du 27 février 2025, texte n°11).

DREES (2020a): Antunez, K. /Castell, L. / Perron-Bailly, E., avec la partizicipation de M. Gurgand / C. Imbert / T. Tochev: Les rendez-vous des droits des Caf : quels effets sur le non-recours? Les Dossiers de la DREES, Nr. 47. 

DREES (2020b). Gonzalez, L. / Nauze-Fichet, E.: Le non-recours aux prestations sociales. Les Dossiers de la DREES, Nr. 57. 

Eckhardt, J. (2023). Spannungsfeld Nichtinanspruchnahme. Wenn Bedürftige auf den Sozialstaat verzichten. Beltz Juventa.

Eckhardt, J. (2026): Bedürftigkeit: Zwischen Moral und Recht. DIFIS sozialpolitikblog.

Harnisch, M. (2019): Non-Take-Up of Means-Tested Social Benefits in Germany. DIW Discussion Paper  No. 1793.

Matikka, T. / Paukkeri, T. (2016): Does information increase the take-up of social benefits? Evidence from a natural experiment. VATT Institute for Economic Research Working Papers, No. 83. 

Neske-Rixius, N. (2025): Auswirkungen des „Bildungs- und Teilhabepakets“ auf arme Kinder und Jugendliche. DIFIS Impuls, 2/2025.

OECD. (2023): Boosting Social Inclusion in Spain. Paris: OECD Publishing.  

OECD. (2024): Modernising Access to Social Protection: Recurring Barriers and Practical Solutions. Paris: OECD Publishing.

Sirugue, C. (2013): Réforme des dispositifs de soutien aux revenus d’activité modestes. Rapport au Premier ministre. Paris.

van Rießen, A. (2024): Ursachen der Nicht-Nutzung von monetären und infrastrukturellen sozialpolitischen Leistungen. DIFIS Studie Nr. 7/2024.

Wilke, F. / Sielaff, M. (2023): Die Nichtinanspruchnahme von Grundsicherungsleistungen. Welche Rolle spielt die soziale Einbettung? Abschlussbericht zum FIS-Forschungsprojekt.