Georg Cremer geht in „Alles schrecklich ungerecht? Mythen, Halbwahrheiten, Fakten zum deutschen Sozialstaat“ Denkweisen und Diskursen um den deutschen Sozialstaat nach. Deutschland steckt in einer Reformblockade, nicht nur in der Sozialpolitik, und das Buch von Cremer identifiziert einen wesentlichen Grund der Blockade, nämlich wirkmächtige Diskurse, schreibt Lutz Leisering in seiner Rezension

Der Titel des Buches von Georg Cremer mag reißerisch klingen, aber es ist eine ernstzunehmende, theoretisch und sekundärempirisch fundierte Analyse. Die sozialwissenschaftliche Sozialpolitikforschung ist gehalten, sie zu rezipieren. Das Buch ist eine Aufforderung, das „Reflexionsdefizit des Wohlfahrtsstaates“ (Kaube 2003) zu vermindern.

Der Autor kommt aus dem Maschinenraum des Sozialstaats und ist zugleich habilitierter Volkswirt und Professor. Er war von 2000 bis 2017 Generalsekretär des Deutschen Caritasverbands, ist aktuell auch ZEIT-Blogger und war Mitglied der von der Bundesregierung eingesetzten Alterssicherungskommission im Jahr 2026.

Niedergangsdiskurse

Ausgangspunkt für Cremer sind „Niedergangsdiskurse“, die er vor allem bei den Sozialverbänden und den Medien, in der Bevölkerung und in der Politik identifiziert. Diese Diskurse behaupten oder implizieren einen sozialen Niedergang der Lebensverhältnisse in Deutschland wie auch des Sozialstaats, wobei beide Aspekte zusammenhängen: sich verstärkende soziale Probleme werden als Versagen des Sozialstaats gedeutet.

Zusammengenommen führten die Diskurse, so Cremer, zu einer nachhaltigen Diskreditierung des deutschen Sozialstaats, die geeignet sei, die ohnehin zunehmende Demokratieverdrossenheit zu steigern. Hier liegt die Sprengkraft des Buches.

22 Mythen und Halbwahrheiten

Den empirischen Kern der Analyse bildet die Analyse von 22 „Mythen, Halbwahrheiten, Fakten“. So hinterfragt Cremer die verbreitete Vorstellung einer fortschreitenden Erosion der gesellschaftlichen Mitte, indem er auf Daten verweist, die zeigen, dass die Mittelschicht seit Mitte der 2000er Jahre relativ stabil ist. Auch die Einkommensungleichheit hat sich in Deutschland seit Mitte der 2000er Jahre nicht wesentlich verändert.

Cremer stellt verbreitete Annahmen einer zunehmend in die Mittelschicht hineinreichenden Armut und Wohlfahrtsgefährdung infrage. Tatsächlich sind die Einkommen aller Schichten seit 2005 real gestiegen, nur im untersten Bereich gab es Aufwärts- und Abwärtsbewegungen. Eine Sozialpolitik aber, die auf der Annahme massenhafter Wohlfahrtsgefährdung basiert, führt folgerichtig zu einem Konzept sozialer Leistungen als „Gießkanne“. Ein solches Konzept gibt den Unteren zu wenig und der breiten gut situierten Mitte unnötig viel. „[D]ie Gießkanne [ist] das Gerechtigkeitsideal der Mitte“ (24).

Ein Beispiel ist die Rentenreform 2025, die wesentlich durch die Besorgnis über Altersarmut getrieben war. Ihr Kernpunkt, die „Stabilisierung des Rentenniveaus“, bringt signifikante Zuwächse für die große Gruppe der gut und sehr gut gestellten Personen mit Rentenbezug, die zudem meist noch weitere Alterseinkommen haben, während Kleinrenten nur um Kleinstbeträge erhöht werden und die Ärmsten – insbesondere Personen mit Grundsicherung im Alter und Selbstständige ohne Rente – ganz leer ausgehen.  Entsprechend ist „Rente rauf, Altersarmut runter“ einer der 22 Mythen.

Auch der Ruf nach einer Pflegevollversicherung oder einer staatlichen Komplettübernahme des Eigenanteils in Pflegeheimen für alle beinhaltet eine Umverteilung von unten nach oben, Cremer spricht von „Erbenschutz“ für Besserverdienende.

Cremer zeigt auch, dass die Menschen geradezu groteske Vorstellungen von der Schichtungs- und Ungleichheitsstruktur in Deutschland haben – Vorstellungen, die vorindustriellen Gesellschaften entsprechen, in denen die Masse der Bevölkerung unten und eine dünne Schicht oben war. Auch passt die weit übersteigerte Wahrnehmung des Ausmaßes von Arbeitslosigkeit eher zu den Zuständen während der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre als zur heutigen Zeit.

Derartige irreale Vorstellungen haben Folgen für Urteile über soziale Lagen und Politik. Es entstehen Vorstellungen eines „Sozialabbaus“ und eines „Kaputtsparens“ des Sozialstaats. Tatsächlich ist die Sozialleistungsquote über die Jahre jedoch deutlich angestiegen. In den Ländern Europas hat alles in allem kein wesentlicher Sozialabbau stattgefunden (zu einer differenzierenden Analyse siehe zusammenfassend Greve 2020).

Die von Cremer aufgezeigten Mythen und Halbwahrheiten finden sich besonders im linken Spektrum. Cremer als „neoliberal“ abzutun, ginge jedoch an der breit dokumentierten Dysfunktionalität sozialpolitischer Diskurse vorbei.  Cremer kritisiert auch rechte Mythen, etwa die Annahme, dass Arbeit sich nicht mehr lohne oder, wie von der AfD behauptet, Migration den Sozialstaat überlaste.

Diskursive Diskreditierung des Sozialstaats

Die Mythen und Halbwahrheiten verweisen auf das schwierige Verhältnis der Deutschen zu ihrem geliebten und zugleich kritisierten Sozialstaat. Cremer identifiziert tiefer liegende Einstellungen und Überzeugungen zum Sozialstaat und damit verbundene Argumentationsmuster in Reformdebatten.

Grundlegend, so Cremer, sei eine explizite oder implizite Idealisierung der Zustände im früheren Sozialstaat, demgegenüber dann ein Niedergang festgestellt werden könne. Gleichzeitig liege den Negativdramatisierungen ein Glaube an die Möglichkeit linearen und unlimitierten sozialen Fortschritts zugrunde – ein Glaube an die organisationale Steuerbarkeit und politische Machbarkeit eines stetigen Ausbaus des Sozialstaats.

Vor diesem Hintergrund erscheine der aktuelle Sozialstaat als auf unverantwortliche Weise ungenügend ausgebaut. Nur der Geist des Neoliberalismus und wirtschaftliche Profitinteressen bremsten den möglichen Ausbau aus. Konkret entzögen die Reichen und die Konzerne dem Staat und den Bürgern und Bürgerinnen durch niedrige Steuern und Steuerflucht die erforderlichen Ressourcen. Soziale Konstruktionen von Vergangenheit und Zukunft – Niedergangsvorstellungen und der Glaube an sozialen Fortschritt – bilden also, ein Stück weit paradox, komplementäre Elemente der Beurteilung der Gegenwart, die auf eine Diskreditierung des aktuellen Sozialstaats hinauslaufen.

Kontraproduktive Argumentationsmuster in Reformdebatten

Im politischen Prozess verhinderten, so Cremer, drei Argumentationsmuster konstruktive Debatten zur Reform des Sozialstaats.

Das erste Muster ist die Ausblendung von Zielkonflikten und Budgetkonkurrenz mit anderen Politikfeldern und damit verbunden der Verzicht auf Prioritätensetzung. Andere kollektive Belange sollten nicht gegen soziale Belange „ausgespielt“ werden.

Das zweite Muster ist die Annahme, dass Kosten kein wesentliches Kriterium bei der Entscheidung über politische Reformalternativen seien, da mächtige neue Finanzquellen, vor allem durch Besteuerung „der Reichen“ und erweiterte Schuldenaufnahme, erschlossen werden könnten.

Das dritte folgenreiche diskursive Muster ist die Parzellierung von Debatten, also eine Diskussion sozialpolitischer Reformvorhaben ohne ein Gesamtbild der Sozialpolitik. 

„Die Herausforderung der Priorisierung rückt aus dem Blick, wenn … keine Debatte darüber geführt wird, welche zusätzliche Gesamtbelastung sich aus der Summe der jeweiligen Reformvorschläge ergibt, die alle gleichermaßen dringend und gerecht erscheinen.“ (228)

Alles in allem, so Cremer, sind die von ihm kritisierten Diskurse geeignet, Reformen des Sozialstaats zu blockieren, stattfindende Reformen als Tropfen auf dem heißen Stein abzutun oder gar Reformen mit unsozialen Folgen hervorzubringen.

Diskursmächtige Akteure

Die Hauptakteure, die die beschriebenen Grundeinstellungen und Argumentationsmuster verbreiten, sind die Bevölkerung in ihrer Rolle als Wahl- und Sozialbürgerschaft, die Sozialverbände als öffentliche Lobbyisten, die Medien (wobei soziale Medien bei Cremer außen vor bleiben) sowie bemerkenswerterweise die Politik selbst.

Die Bevölkerung fordert bei Umfragen mehr soziale Leistungen. Allerdings gehen solche Forderungen stark zurück, wenn gefragt wird, ob sie bereit wären, dafür höhere Abgaben zu leisten.

Sozialverbände plädieren für einen immer weiteren Ausbau des Sozialstaats: „Überspitzt könnte man sagen: In der Summe fordern die Sozialverbände alles für alle. Eine Priorisierung wird schlicht als Zumutung empfunden. Alles scheint gleichermaßen dringend, jeder Ausbau gleichermaßen gerecht.“ (118)

In der Politik sind die Partei Die Linke, das BSW, die SPD und die AfD Hauptträger fragwürdiger Diskurse, aber auch die CDU ist davon nicht ausgenommen. Die Politik bedient die übersteigerten Erwartungen der Bevölkerung und greift Negativbewertungen sozialstaatlicher Systeme auf und diskreditiert sich so selbst.

Sozialpolitik ist auch Diskurspolitik

Cremer folgert aus seinen Analysen, dass es nicht reicht, gute Politik zu machen, solange verzerrende Wahrnehmungen das Feld bestimmen. Positiv gesprochen, so wäre Cremers Argument weiterzudenken, muss Sozialpolitik auch Diskurspolitik sein.

Diskurspolitik bedeutet in diesem Zusammenhang, dass sozialpolitische Kommunikation durch Politiker mit Niedergangsdiskursen in der Bevölkerung rechnen und sich in ihren Formulierungen darauf einstellen muss. In dieser Hinsicht sind Formulierungen des Bundeskanzlers, dass wir uns „den Sozialstaat“ „nicht mehr leisten“ könnten oder dass die gesetzliche Rentenversicherung in Zukunft „allenfalls eine Basissicherung“ bereitstellen könne, desaströs und nur schwer rückholbar, denn sie lassen sich als Sozialabbau im großen Stil lesen, bedienen also Niedergangsdiskurse und haben entsprechende Reaktionen ausgelöst.

Sozialpolitik als Diskurspolitik bedeutet auch, dass Reformer positive eigene Diskurse entwickeln und verbreiten müssen (siehe hierzu schon Schmidt 2000). Auch hier ist die Kommunikation von Seiten der CDU kontraproduktiv, wenn Umbaubedarfe negativ durch moralisierende Kritik mangelnder Arbeitsbereitschaft in der Bevölkerung begründet werden.

Diskurspolitik bedeutet für Cremer schließlich auch, dass die Regierung in den aktuellen Bestrebungen einer Sozialstaatsreform Reformpakete zu schnüren und zu kommunizieren hätte. Es werden jedoch stattdessen portionsweise Vorschläge immer neuer sozialpolitischer Detailreformen in die Öffentlichkeit getragen, was erwartbar auf erbitterten politischen Widerstand stößt. Reformpakete könnten auch partielle Kürzungen mit Leistungssteigerungen verbinden.

Sozialpolitik nach dem goldenen Zeitalter des Sozialstaats

Cremers Analyse hat Schnittstellen zur neueren Sozialpolitik- und Wohlfahrtsstaatsforschung, die sich mit dem Wohlfahrtsstaat nach der Zeit seines forcierten Ausbaus beschäftigt.

Einige Untersuchungen argumentieren, dass der Sozialstaat selbst Realitäten geschaffen hat, die dazu beitragen, ihn zu perpetuieren. So argumentieren die Zeithistoriker Doering-Manteuffel und Raphael (2012: 60-63), dass während des wirtschaftlichen Aufschwungs bis Mitte der 1970er Jahre der Ausbau des Sozialstaats Erwartungen in der Bevölkerung entstehen lassen habe, die nicht ohne weiteres zurückgeschraubt werden können. Es habe ein kultureller Wandel stattgefunden, in dessen Zuge die für frühere Generationen selbstverständlichen „alten Entbehrungen“ nicht mehr hingenommen werden.

In der Politikwissenschaft hat Paul Pierson (2001) die frühe Debatte zur Entwicklung des Sozialstaats nach seinem „goldenen Zeitalter“ maßgeblich geprägt. Auch wenn die Arbeiterbewegung und andere Kräfte, die den Sozialstaat historisch wachsen ließen, heute weitgehend entfallen, existiere der Sozialstaat weiter, so Pierson, weil er im Zuge seines Ausbaus selbst neue Interessen erzeugt habe, die ihn stützen.

Cremers Analyse fügt diesen Analysen ein neues Element hinzu, sozialpolitische Diskurse und ihre Träger. Demgemäß hat der Wohlfahrtsstaat im Zuge seiner Expansion pro-sozialstaatliche Diskurse erzeugt, die den Wohlfahrtsstaat stützen und auf weiteren Ausbau zielen. Cremers These besagt nun, dass diese Diskurse den entwickelten Sozialstaat nicht nur stützen, sondern auch blockieren können.

Literatur

Doering-Manteuffel, A. / Raphael, L. (2012): Nach dem Boom. Perspektiven auf die Zeitgeschichte seit 1970. Vandenhoeck & Ruprecht 2012 (3. Aufl.; 1. Aufl. 2008). doi.org/10.13109/9783666300134

Greve, B. (2020): Austerity, retrenchment and the welfare state. Truth or fiction? Elgar. doi.org/10.4337/9781789903713

Kaube, J. (2003): Das Reflexionsdefizit des Wohlfahrtsstaates. In: Stephan Lessenich (Hrsg.), Wohlfahrtsstaatliche Grundbegriffe. Campus, S. 41-54.

Pierson, P. (Hrsg.) (2001): The new politics of the welfare state, Oxford University Press. doi.org/10.1093/0198297564.001.0001

Schmidt, V. A. (2000): Values and discourse in the politics of adjustment, in: Fritz W. Scharpf/dies. (Hrsg.), Welfare and Work in the Open Economy, Vol. I, Oxford University Press, S. 229-309. doi.org/10.1093/0199240884.001.0001